2002 启动的我国电力体制改革至今已有十年，目前，发改委、能源局和电监会都在思考下一步电力体制改革的发展思路。尽管，各方对于电力体制改革的市场化方向并无异议。但是，对未来改革是从发改委审批电价入手，打破行政垄断; 还是从国家电网公司入手，取消全国一张大网，打破经济垄断; 观点却各有不同。

回顾电力改革十年，这两种思路的争论一直存在。今天，当我们再一次站在改革的十字路口前，以史为鉴就显得尤为重要。

一、电力改革之争——五号文出台始末

事实上，电力体制改革源起撤销国家电力工业部 (下称“电力部”)，组建国家电力公司 (下称“国电公司”)。1996 年 12 月，48 号文决定组建国电公司，次年 1 月国电公司正式成立，与电力部并存、双轨制运行;1998 年 3 月电力部正式撤销，原管电职权移交当时的国家经贸委电力司。改革的第一步——政企分开完成。自此以后，电力改革的主体主要集中在国电公司本身。

1998 年底，国电公司提出电力改革“四步走战略”：第一步即成立国电公司，取消电力部; 第二步从 1998 年到 2000 年进行公司制改组，国电公司实体化，厂网分开，进行竞价上网试点; 第三步从 2001 年到 2010 年实现全国联网，全面推行厂网分开，竞价上网，形成电力市场; 第四步从 2010 年开始，实现输配分开和配售分开，最终国电公司形成一个全国一张大网的输电公司。在第一步改革完成后，在落实第二步时, 国电公司开始推进建立在省为实体基础上的母子公司体制改革。

然而，改革的推进遇到了很多阻力，并被指责形成了以省为实体的电力市场壁垒。随即，电力改革主导权易主，国家计委主导的电力改革领导小组开始掌控电力改革进程。原国电公司的思路是以全国“一张网”为前提进行电力的市场化改革。然而，新成立的电力改革小组则主张拆分电网，打破垄断，搞“0 4”模式。双方围绕着是以国电公司思路为主进行“发、输、配、售”的纵向功能式分离的改革，还是按国家计委的思路为主，既搞“发、输、配、售”的纵向功能式分离，又搞横向区域性分割相结合的破碎式改革，进行了激烈的争论。

下表列举了两种思路的主要不同：

最终出台的改革文件即五号文是个折中的方案，即在取消原国家电力公司并将其大卸八块的背景下，又保留了全国 “一张网”，组建了新的国家电网公司和南方电网公司。

二、电力改革之惑——改革并不彻底

五号文颁布后的十年里，尽管从厂网分开到电监会成立，从主辅分离到国网公司、大区公司和省公司“爷孙三代”的关系确立，五号文都有涉及; 但是，无论从电监会的“花瓶”地位还是从大区公司形同虚设看，五号文虽试图谋定中国电力改革的发展方向，可实际执行效果却大打折扣。

由于五号文是份妥协的方案，导致诸多界限并没有厘清，后续的改革也并不彻底。加上 2002 年后很快在全国发生的大面积的持续电荒，促使人们对这次电力改革的时机产生了质疑。

从某种意义上说，这场轰轰烈烈的电力改革，特别是竞价上网要求在一个较宽松的电力供应市场内才能进行。如果电力紧张，发生电荒，电力满负荷运转都不够，又何来竞价上网? 以国家计委为首的一些同志正是对这样一个基本前提做出了误判：只看到 2000 年以来我国电力市场出现的短期的、暂时的、局部的电力平衡，却得出了长期的、总体的电力平衡的结论，认为电力改革竞价上网的时机已经成熟; 甚至，在主观上和客观上三年没有上新的项目。这也正是导致 2002 年改革后，我国出现三年电荒的直接原因。

在电荒的背景下，所有五号文提出的电力改革即竞价上网、电价改革，全都让位于应付电荒。幸而国家电网没有拆分，才使得我们在电荒时期还可以集中调动加以应对。当然，也正是由于电荒的发生，又使得无论是发改委控制的电价改革，还是国家电网控制的电力产品统购包销，不仅没按五号文的方向进一步改革，反而在某种意义上将旧体制进一步强化。

这使得大家对五号文进行深刻的反思。反思的结果则是主张不同改革思路的人都对这个文件不甚满意。一些人认为五号文推进、执行不彻底，没有把国家电网彻底拆解; 而另一些人则认为，五号文推进改革的时机不合理，在方式上只改“体”不改“制”——没有抓住电价改革这个“牛鼻子”，只反国电公司的经济垄断，不反发改委的行政垄断。因此认为五号文是在一个错误的时间，以错误的方式，导致电荒错误结果的“三错”改革。

今天我们回顾电力改革的十年，应该敢于直面我们所走过的道路，勇于审视这场改革的经验与教训，为今后十年的电力改革打下良好的思想和认识基础。

三、电力改革之路——“放开两头、监管中间、组建大能源委”

如何推进电力改革第三步——“输配分开”，是当前争议的焦点。事实上，改革已进入“深水区”，如何成功推行电价机制改革，将成为下一轮电力改革的关键。从更长远的角度分析，未来的改革可能从以下几方面入手：

其一，从电网的垄断角度看，应打破国家电网对电价的统购包销，实行厂商和大用户直接交易。国家发改委对电力价格采取统购包销的方式，限定两头的发电上网电价和销售电价，对电网企业的输配电价实行价差，这就导致了电力市场难以放开。开放的电力市场应该是“放开两头，监管中间”，即发电企业和用户直接交易，政府部门只负责独立核算中间输配环节的价格。

其二，从价格角度来看，发改委应将电价监管权力快速移交到电监会，做到只管输配电价格，其他价格一律放开。发改委只管输电费，这个价格全国只此一家，通过召开听证会决定。电监会的职责不是直接审批价格，而是监管价格的合理性和公平性。

其三，从体制角度看，应迅速削弱发改委的行政审批权，推动大能源委的组建，把现在能源局、电监会和发改委价格司三合一，实现电力行业的统一监管。